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幸福永州
“無差異”
財政部頒布的《PPP項目合同指南（試行）》規(guī)定了PPP項目的風(fēng)險分配基本框架和原則。但是其對于PPP項目涉及的19個具體行業(yè)未進(jìn)行差別化對待，對于自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大的各省市也暫未出臺配套的風(fēng)險分配補(bǔ)充規(guī)定。
目前，PPP項目風(fēng)險分配原則在適用的行業(yè)以及區(qū)域上缺乏差異化劃分，在已經(jīng)識別出的風(fēng)險大類基礎(chǔ)上同樣缺少進(jìn)一步的差異化分類。較為籠統(tǒng)的PPP項目風(fēng)險分配原則不僅弱化了其適用性，還可能會造成一定程度的風(fēng)險分配偏差，進(jìn)而增加未來PPP項目當(dāng)事人之間產(chǎn)生爭議的可能性。
“不明確”
根據(jù)目前PPP項目的實操情況，在項目實施方案或財政承受能力論證報告中往往會單列風(fēng)險分配基本框架。基本框架通常分為兩部分，包括風(fēng)險分配的原則以及具體的風(fēng)險分配內(nèi)容。但PPP項目在實操中卻很難對風(fēng)險分配體現(xiàn)出差異化的處理，進(jìn)而容易產(chǎn)生風(fēng)險分配不明確，欠缺完整性以及未充分體現(xiàn)項目實際特點等問題。
“執(zhí)行難”
PPP項目風(fēng)險分配的方式包括一方承擔(dān)，或者雙方共擔(dān)，而風(fēng)險承擔(dān)的主體包括政府、項目公司單方或雙方。其中由項目公司承擔(dān)的風(fēng)險以商業(yè)性風(fēng)險為主，該類風(fēng)險在項目公司的控制范圍之內(nèi)，同時又以“項目公司義務(wù)”的形式在PPP項目合同中予以明確。政府承擔(dān)的PPP項目風(fēng)險，例如，法律政策變更風(fēng)險等，在具體的PPP項目合同中，一般會將“發(fā)生在政府方可控的法律變更”視為“政府違約事件”，同時約定“如果因發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致項目發(fā)生額外費用或工期延誤，項目公司有權(quán)向政府方索賠額外費用或要求延長合作期”。
但是對于以不可抗力為代表的由雙方共擔(dān)的PPP項目風(fēng)險而言，在實踐中往往出現(xiàn)風(fēng)險承擔(dān)形式不明確的現(xiàn)象，使得風(fēng)險共擔(dān)的分配方式難以執(zhí)行。針對不可抗力的風(fēng)險分擔(dān)，PPP項目合同一般僅約定“發(fā)生不可抗力時，雙方應(yīng)各自承擔(dān)由于不可抗力對其造成的損失”，而項目公司作為承接公共服務(wù)的主體，不可抗力所造成的影響也多體現(xiàn)在項目公司的損失層面。在沒有額外條款約定的情況下，項目公司往往只能從已經(jīng)投保的保險賠償金中獲得補(bǔ)償。另外，當(dāng)政府在項目公司中的持股比例較低或者不持股時，政府對于PPP項目風(fēng)險的間接責(zé)任也將進(jìn)一步弱化。
相關(guān)建議
為了優(yōu)化PPP項目的規(guī)范管理，合理分配PPP項目風(fēng)險，提升PPP項目實操的合規(guī)性，筆者提出如下建議——
完善PPP項目風(fēng)險分配頂層設(shè)計。
建議盡快出臺PPP項目風(fēng)險分配指南，以此完善PPP項目風(fēng)險分配頂層設(shè)計或者編制分行業(yè)PPP項目標(biāo)準(zhǔn)合同，并將行業(yè)風(fēng)險分配特征體現(xiàn)在PPP項目標(biāo)準(zhǔn)合同中。此外，建議以省、自治區(qū)、直轄市為單位，根據(jù)區(qū)域內(nèi)宏觀環(huán)境的不同，針對部分較為突出的區(qū)域性PPP項目風(fēng)險出具專門的風(fēng)險分配意見。例如，在泥石流等自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，由于該類災(zāi)害的發(fā)生頻率較高，已經(jīng)不能將其作為“不可預(yù)見”的風(fēng)險范圍。因此，對不可抗力的適用范圍應(yīng)當(dāng)在該地區(qū)收窄，提示項目公司投保相應(yīng)險種，而不將其納入不可抗力的范圍內(nèi)。
明確PPP項目風(fēng)險分配內(nèi)容。
建議優(yōu)化PPP項目實施方案和財政可承受能力報告質(zhì)量，尤其是風(fēng)險分配的相關(guān)內(nèi)容。為防止風(fēng)險分配內(nèi)容流于形式，應(yīng)當(dāng)提倡實施方案和財政可承受能力報告緊貼項目實際，充分體現(xiàn)項目個性化特點，將項目所處的行業(yè)、區(qū)域進(jìn)行綜合考慮，細(xì)化風(fēng)險識別的種類，保證所識別的風(fēng)險在PPP項目的合作期內(nèi)基本實現(xiàn)全面覆蓋。
落實PPP項目風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制。
PPP項目風(fēng)險分配的目的是為了明確風(fēng)險承擔(dān)的主體，而只有在清晰的風(fēng)險分配機(jī)制中，風(fēng)險主體才能有效承擔(dān)項目風(fēng)險。因此，建議明確PPP項目風(fēng)險分配機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險分配機(jī)制的法律效力，建議在PPP項目合同中明確政府和項目公司承擔(dān)風(fēng)險的具體方式，包括支付違約金、被提取履約保證金、進(jìn)行合理補(bǔ)償、延長合作期以及減少特許經(jīng)營權(quán)費，等等。
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